Sidang Umum MPR Oktober mendatang akan membahas usul Perubahan Kelima UUD 1945. Perubahan yang diusulkan adalah agar kewenangan menetapkan GBHN dan kewenangan sebagai lembaga tertinggi negara dikembalikan ke MPR.
Presiden Jokowi, misalnya, menyatakan setuju atas usul tentang pentingnya GBHN, tetapi Presiden menyatakan tak setuju apabila MPR dikembalikan sebagai lembaga tertinggi negara. Saya memandang GBHN dapat dimasukkan kembali ke dalam UUD 1945, tetapi tak menabrak pakem bentuk pemerintahan presidensial yang sudah ”dimurnikan” pada Perubahan UUD 1945 pada 2001 dan 2002. Pemulihan kewenangan MPR perihal GBHN macam apakah yang tak ”merusak” pakem bentuk pemerintahan presidensial?
Pakem bentuk pemerintahan presidensial pada dasarnya terdiri atas empat karakteristik. Pertama, jabatan kepala negara dan jabatan kepala pemerintahan dipegang seorang presiden. Kepala negara semua negara yang mengadopsi bentuk negara republik adalah seorang presiden. Kepala pemerintahan semua negara yang menggunakan bentuk pemerintahan presidensial adalah seorang presiden. Jika menggunakan bentuk negara republik, tetapi mengadopsi bentuk pemerintahan parlementer, kedua jabatan itu dipegang oleh orang yang berbeda: kepala negara dipilih oleh wakil rakyat hasil pemilu, seperti India dan Jerman, sedangkan kepala pemerintahan dipilih dari dan oleh parlemen.
Akan tetapi, jika mengadopsi bentuk negara republik dan bentuk pemerintahan presidensial, maka seorang presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu. Sistem pemilu presiden pada negara yang berbentuk pemerintahan presidensial pada umumnya berdasarkan suara terbanyak (popular votes), kecuali antara lain Indonesia yang tak hanya berdasarkan suara terbanyak, tetapi juga dukungan mayoritas provinsi. Jika presiden dipilih oleh MPR, hal itu mengikuti pakem bentuk pemerintahan parlementer.
Apabila presiden dan wakil presiden dipilih MPR, hal itu tidak saja merusak bentuk pemerintahan presidensial yang sudah dimurnikan pada 2001 dan 2002, tetapi juga akan menyebabkan pemerintahan tidak stabil dan tidak efektif. Hal yang terakhir ini terjadi tidak saja karena sejak 1999 Indonesia telah menerapkan sistem multipartai, tetapi juga sejak Pemilu 1999 sampai Pemilu 2019 tak pernah menghasilkan parpol pemenang pemilu yang mencapai mayoritas, bahkan persentase suara yang diperoleh partai pemenang pemilu turun terus dari 33 persen tahun 1999 sampai dengan sekitar 19 persen pada tahun 2019.
Presiden dan wakil presiden yang dihasilkan MPR dari banyak partai yang memiliki kursi dalam jumlah yang relatif seimbang merupakan hasil kompromi. Bukan tak mungkin presiden terpilih tak berasal dari partai pemenang pemilu, seperti presiden yang dipilih MPR tahun 1999. Pemerintahan yang terbentuk justru tidak stabil karena dapat diberhentikan oleh MPR di tengah jalan walaupun belum terbukti melanggar hukum.
Kedua, hubungan kewenangan presiden sebagai kepala eksekutif dengan DPR sebagai lembaga legislatif tidak saling membawahkan karena baik DPR maupun presiden dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu. Presiden dan DPR sama-sama kuat karena legitimasi kekuasaan keduanya berasal dari rakyat dan bertanggung jawab kepada rakyat. Karena itu, presiden tidak bertanggung jawab kepada DPR, tetapi presiden juga tidak dapat membubarkan DPR.
Dalam menjalankan fungsi legislasi dan anggaran terdapat perbedaan antarnegara dalam hubungan kemitraan antara presiden dan DPR. Kekuasaan presiden RI dalam bidang legislasi dan anggaran lebih besar daripada kekuasaan presiden Amerika Serikat (AS). Hal ini tak lain karena pembentukan semua UU harus melibatkan presiden yang memiliki kewenangan setara DPR. DPR dapat mengajukan RUU, tetapi apabila presiden tak bersedia membahasnya, RUU tak akan pernah menjadi UU. Akan tetapi, berapa RUU pun yang diajukan presiden kepada DPR, tetapi jika DPR tak setuju, RUU itu tak akan pernah menjadi UU.
Kongres (Senat dan DPR) di AS dapat membentuk UU tanpa melibatkan presiden. Presiden memang dapat memveto UU yang tak disetujuinya, tetapi 60 atau lebih senator dapat mengalahkan veto presiden. Di Indonesia hanya presiden yang dapat mengajukan RAPBN. Apabila DPR tak setuju dengan RAPBN yang diajukan presiden, presiden dapat mengeluarkan peraturan pemerintah untuk memberlakukan APBN tahun sebelumnya.
Baik Kongres maupun presiden di AS dapat mengajukan RAPBN, tetapi jika keduanya tak mencapai kesepakatan, pemerintahan akan lumpuh (dan harus merumahkan pegawai federal) karena tidak tersedia anggaran.
Ketiga, menteri sebagai anggota kabinet diangkat dan diberhentikan oleh presiden. Seorang menteri tak boleh merangkap jabatan legislatif (DPR) ataupun yudikatif (hakim). Karena itu, menteri sepenuhnya bertanggung jawab kepada presiden. Menteri merupakan pembantu presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan.
Presiden harus bekerja sama dengan DPR dalam membentuk UU dan APBN, tetapi menjalankan UU dan APBN merupakan fungsi mandiri presiden. Demikian pula DPR. DPR harus bekerja sama dengan presiden dalam pembentukan UU dan APBN, tetapi melaksanakan pengawasan atas pelaksanaan UU dan APBN merupakan fungsi DPR sendiri. Menterilah, sebagai pembantu presiden, yang menjadi mitra komisi-komisi di DPR dalam membahas dan menyepakati UU dan APBN. Menterilah, sebagai pembantu presiden, yang harus mendengarkan dan menjawab pertanyaan anggota DPR.
Pada negara yang menggunakan bentuk pemerintahan parlementer, setiap minggu seorang perdana menteri (PM) sebagai kepala pemerintahan harus mendengarkan dan menjawab pertanyaan dan kritik dari parlemen (oposisi). Presiden sebagai kepala pemerintahan pada negara yang mengadopsi bentuk pemerintahan presidensial hanya satu kali satu tahun tampil di DPR, yaitu ketika menyampaikan nota keuangan dan menyampaikan pidato kenegaraan memperingati hari kemerdekaan.
Keempat, masa jabatan presiden bersifat tetap (empat tahun untuk AS, lima tahun untuk Indonesia, enam tahun untuk Perancis). Masa jabatan seorang PM sebagai kepala pemerintahan bersifat tak tetap karena setiap saat dapat diberi mosi tidak percaya oleh parlemen. Presiden sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan dapat diberhentikan jika terbukti melanggar UU (seperti makar, korupsi, dan tindakan tercela). Pemberhentian presiden di Brasil dimulai dari proses politik di DPR dan Senat baru kemudian persidangan di Mahkamah Agung. Di Indonesia, proses hukum (diadili MK atas tuduhan DPR) dan jika terbukti bersalah baru kemudian memasuki proses politik di MPR.
Apabila MPR ditetapkan sebagai lembaga tertinggi negara, presiden dan wakil dapat diberhentikan di tengah jalan semata-mata karena pertimbangan politik. Abdurrahman Wahid (Gus Dur) diberhentikan MPR bukan karena terbukti melanggar hukum (tuduhan terhadap Gus Dur tak pernah dibuktikan di pengadilan), melainkan bentuk seperti ini menyimpang dari pakem pemerintahan presidensial, yaitu presiden dan wakil dipilih rakyat melalui pemilu, dan pemerintahan presidensial yang stabil karena terikat masa jabatan kecuali jika presiden terbukti melanggar hukum.
Pasal 6A UUD 1945, sebagai produk Perubahan Ketiga dan Keempat UUD 1945, dipandang sebagai pemurnian bentuk pemerintahan presidensial karena mengikuti keempat pakem di atas. Namun, bentuk pemerintahan presidensial yang diadopsi itu sama sekali bukan fotokopi bentuk pemerintahan presidensial negara lain. Jika MPR ditetapkan sebagai lembaga tertinggi negara, itu niscaya menyimpang dari pakem bentuk pemerintahan presidensial karena presiden dan DPR sama-sama dipilih dan bertanggung jawab kepada rakyat. Semua lembaga tinggi negara dalam bentuk negara republik dan bentuk pemerintahan presidensial punya fungsi (tugas dan kewenangan) yang berbeda, tetapi memiliki kedudukan setara.
Memasukkan kembali GBHN
Yang jadi pertanyaan, bagaimana memasukkan kembali GBHN tanpa ”merusak” pakem bentuk pemerintahan presidensial yang dilaksanakan sejak tahun 2004. Yang seyogianya tidak ditempuh sudah dikemukakan di atas. GBHN konon diperlukan karena negara Indonesia tidak memiliki rencana pembangunan jangka panjang sehingga ganti presiden ganti kebijakan. Yang diadopsi sebagai ”pengganti” GBHN selama ini adalah Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Nasional yang merupakan dokumen perencanaan pembangunan untuk periode 20 tahun.
RPJP Nasional yang berlaku sekarang adalah UU No 17 Tahun 2007 tentang RPJP Nasional 2005 sampai 2025. Selain RPJP Nasional, ditetapkan pula (oleh Bappenas) Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Nasional untuk periode lima tahun. Untuk melaksanakan RPJP Nasional, Bappenas sudah menyusun empat RPJM. Dalam dokumen ini diuraikan visi dan arah pembangunan nasional pada semua bidang.
Dalam khazanah politik Indonesia dikenal istilah visi dan arah pembangunan nasional pada UU No 17 Tahun 2007, dan istilah visi, misi, dan program yang wajib disusun setiap peserta pemilu sebagai materi kampanye pada pemilu yang diselenggarakan secara periodik lima tahun sekali. Istilah seperti ini perlu ”ditertibkan”. Menurut bacaan saya, visi negara Indonesia telah dirumuskan dalam Pembukaan dan Batang Tubuh UUD 1945. Karena itu, semua peserta pemilu ataupun penyelenggara negara tak perlu merumuskan visi negara Indonesia yang baru, tetapi menaati yang sudah ditetapkan para pendiri bangsa.
GBHN merupakan misi negara untuk jangka panjang 50 tahun sebagai pelaksanaan visi negara Indonesia berdasarkan UUD 1945. GBHN merupakan arah (direction) negara Indonesia. Yang ditawarkan sebagai materi kampanye oleh peserta pemilu adalah program yang terukur untuk satu masa jabatan lima tahun untuk melaksanakan GBHN. Dengan demikian, materi kampanye yang disampaikan kepada rakyat oleh setiap pasangan calon, parpol peserta pemilu, dan calon anggota DPD (perseorangan) setiap lima tahun sekali bersifat operasional. Jika dalam GBHN dirumuskan ”menciptakan negara bebas korupsi”, peserta pemilu harus merumuskan program konkret dan operasional untuk mencegah dan memberantas korupsi.
Kalau dalam GBHN dirumuskan ”menciptakan kesempatan kerja untuk setiap angkatan kerja”, maka peserta pemilu menawarkan program yang mampu menciptakan kesempatan kerja, dan program yang mampu menciptakan angkatan kerja yang memiliki kemampuan dan keterampilan. Dengan demikian, pemilih akan dapat memilah dan mempertimbangkan kualitas calon dan arah program yang ditawarkan sehingga pada saatnya dapat membuat keputusan tentang peserta pemilu yang dipilih.
Semua lembaga negara (yang dibentuk berdasarkan UUD 1945, seperti DPR, DPD, presiden dan wakil, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, dan BPK) wajib melaporkan secara lisan dan tertulis hasil pelaksanaan GBHN dalam bidang tugasnya dalam setahun (tahunan) dan dalam lima tahun (akhir masa jabatan) kepada MPR. Laporan tahunan dan lima tahunan itu merupakan laporan kelembagaan tentang pelaksanaan GBHN dalam bidang tugasnya.
Laporan itu bukan laporan pertanggungjawaban personal pemegang jabatan dan karena itu tak terkait dengan masa jabatan (misalnya MPR tak dapat memberhentikan presiden dan/atau wakil karena laporannya). Laporan itu akan berguna bagi suatu bangsa (karena menggambarkan sejauh mana GBHN telah dicapai) dan bagi pemilih dalam menentukan penyelenggara periode berikutnya. Pertanggungjawaban yang diberikan presiden dan DPR kepada pemilih pada akhir masa jabatannya, misalnya, tak serinci laporan kepada MPR.
Ramlan Surbakti, Guru Besar Perbandingan Politik pada FISIP Universitas Airlanggga, Surabaya, dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia